QUALI STRUMENTI PER TUTELARE E PROMUOVERE IL VERDE NELLE CONVENZIONI PER I PARCHEGGI INTERRATI IN AREE PUBBLICHE

1. Cenni di inquadramento normativo.

I parcheggi sono stati e sono ancora oggi trattati dall'ordinamento urbanistico-edilizio come "standard" urbanistici.

Nulla disponeva in materia di parcheggi, nella sua formulazione originaria, la legge 17 agosto 1942, n. 1150 che per decenni ha svolto il ruolo di legge urbanistica.

Il primo intervento del legislatore sui parcheggi é stato introdotto dalla legge 6 agosto 1967, n. 765 che all'articolo 17 prevede che i comuni, nella predisposizione del PRG, fissino i rapporti tra attività edificatoria e aree obbligatoriamente da destinarsi a parcheggi pubblici e verde pubblico e, all'articolo 18, sancisce l'obbligo di realizzare parcheggi privati per le nuove costruzioni in misura non inferiore a 1 mq ogni 20 mc di costruzione.

Lo standard urbanistico minimo per i parcheggi é stato poi definito più specificamente per zone territoriali omogenee dagli articoli 2 e 3 del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 prevedendo che la dotazione minima di standard a parcheggio per ogni abitante sia pari a mq 2,50 (oltre alle superfici a parcheggio privato previste dall'articolo 18 della legge 765).

Il legislatore é poi intervenuto con l'articolo 26 della legge 28.2.1985, n. 47 statuendo che gli spazi a parcheggio di cui all'articolo 18 della legge 6 agosto 1967 n. 765 costituiscono pertinenze delle costruzioni, ai sensi e per gli effetti degli articoli 817, 818 e 819 cod. civ..

In forza del trasferimento della materia del governo del territorio alle regioni, la Regione Lombardia, come é noto, é intervenuta con l'articolo 22 della legge regionale n. 51/75 elevando la dotazione minima degli standard a parcheggi a 3 mq per abitante.

Non solo: l'articolo 22 introduceva anche la possibilità che gli standard per parcheggi fossero reperiti anche mediante la realizzazione su aree pubbliche concesse in diritto di superficie di parcheggi multipiano sia fuori terra che in sottosuolo.

La norma prevedeva la possibilità di tali interventi previa stipulazione di apposita convenzione nella quale dovevano essere stabilite:

- la durata (della concessione dell'area);

- le modalità di gestione del parcheggio, anche ai fini di sicurezza;

- le opere di arredo urbano da eseguire in superficie sulla base di criteri di qualità che tengano conto dell'ambiente nel quale si inserisce il singolo intervento.

Si é poi dovuta attendere la legge n. 122 del 1989 (poi modificata dalle leggi n. 30/98 e n. 472/99) per vedere un nuovo intervento del legislatore in materia.

L'articolo 9 ha introdotto misure per incentivare la realizzazione di parcheggi su aree private e su aree pubbliche in concessione.

In particolare per i parcheggi in concessione si prevede la stipula di una convenzione nella quale siano previste:

a) la durata della concessione del diritto di superficie per un periodo non superiore a novanta anni;

b) il dimensionamento dell'opera ed il piano economico-finanziario previsti per la sua realizzazione;

c) i tempi previsti per la progettazione esecutiva, la messa a disposizione delle aree necessarie e la esecuzione dei lavori;

d) i tempi e le modalità per la verifica dello stato di attuazione nonché le sanzioni previste per gli eventuali inadempimenti.

In sede di revisione della legge n. 51/75, con la legge n. 1/2001, il legislatore regionale é intervenuto sulla materia riscrivendo l'articolo 22 della legge 51 e prevedendo che il PRG venga dotato del piano di servizi da redigersi, tra l'altro, sulla base dei seguenti criteri:

a) considerazione della funzione ambientale del verde;

b) dimensionamento dei parcheggi e organizzazione degli spazi di sosta come strumento di governo della mobilità.

Ha poi fissato gli standard minimi a 26,5 mq prescrivendo che almeno il 50% sia destinato a verde o attrezzature per il gioco e lo sport.

Assistiamo quindi, seppure con gravi ritardi, ad una maggior attenzione da parte del legislatore alla materia dei parcheggi e del verde urbano.

I parcheggi ed il verde vengono individuati come un obiettivo importante e qualificante per migliorare la qualità urbana.

Il verde é riconosciuto come una funzione ambientale primaria anche delle aree urbanizzate.

Del tutto ovvio e conseguente che esso non sia più visto come una dotazione statica ma che ci si ponga il problema anche della sua manutenzione e preservazione.

Ma ciò che più conta é la coerenza del sistema legislativo e regolamentare approntato e la sua effettiva capacità di tradursi in atti concreti univoci e convergenti.

Infatti se facciamo una verifica a posteriori delle prescrizioni fissate in materia di standard per parcheggi e verde ormai da 30 anni (legge n. 51/75) credo che arriviamo agevolmente alla conclusione che gran parte di quegli obiettivi sono rimasti sulla carta.

Certamente nel pervenire a tale giudizio pesano, per gran parte, fenomeni di congestionamento dell'area urbana dovuti all'aumento del parco circolante, alle politiche dei trasporti ed ai flussi di non residenti che gravitano giornalmente sui centri metropolitani.

Resta però il fatto che provvedimenti legislativi, sia statali che regionali, anche recenti e scelte concrete anche della pubblica amministrazione hanno molto spesso contraddetto obiettivi di riqualificazione urbana prescritti sulla carta.

Domando quanto abbia contribuito e contribuisca ad alimentare la storica carenza di parcheggi la legislazione della Regione Lombardia che ha consentito una indiscriminata trasformazione dei sottotetti ad usi abitativi con un ulteriore incremento del carico urbanistico sul centro di Milano.

Mi domando se a fronte del profondo modificarsi dell'abitare nel centro di Milano, con la creazione di unità immobiliari sempre più piccole che, però, per numero di effettivi residenti aumentano il carico urbanistico in rapporto alla s.l.p., non sia forse necessario rivedere il limite minimo di dimensionamento dell'unità immobiliare.

Mi domando se le aree liberate dalla Fiera nel centro di Milano non costituiscano una irripetibile occasione per recuperare, in misura ben superiore a quanto sembra prospettarsi, standard per servizi di cui la città di Milano é fortemente carente.

E ciò anche in considerazione del fatto che dette aree in origine erano pubbliche e sono state trasferite dal demanio della difesa all'allora ente pubblico Fiera di Milano al valore - 20 lire/mq - in cui, al tempo, avvenivano i trasferimenti tra enti pubblici.

Oggi la rilevantissima plusvalenza che si é realizzata su quelle aree torna in minima parte alla città e al pubblico da cui proviene, con il risultato che se ne avvantaggia un soggetto privato mentre a carico del pubblico rimangono pressocché tutti gli oneri.

2. La convenzione come strumento per la tutela e la dotazione del verde negli interventi di realizzazione di parcheggi in sottosuolo.

Ho ricordato prima che sia il vecchio testo dell'art. 22 della legge regionale n. 51/75, sia l'articolo 9 della legge n. 122 indicano lo strumento della convenzione per disciplinare la realizzazione dei parcheggi su aree pubbliche in concessione.

Anche il nuovo testo dell'articolo 22, così come modificato dalla legge n. 1/2001, prevede che la realizzazione degli standard possa avvenire anche in sottosuolo o con tipologia pluripiano rinviando al piano dei servizi il compito di fissare modalità di computo dei valori economici di ciascuna singola operazione.

Devo dire che la formulazione più convincente appare ancora quella prevista dal legislatore regionale del 75.

In tale formulazione, infatti si prescrive, oltre ovviamente alla durata della concessione ed alle modalità di gestione del parcheggio, anche "le opere di arredo urbano da eseguire in superficie, sulla base di criteri di qualità che tengano conto dell'ambiente nel quale si inserisce il singolo intervento".

Nella legge n. 122 (e successive modificazioni), invece, si prevede esclusivamente la disciplina della durata della concessione (che non può esser superiore a novanta anni), il dimensionamento dell'opera ed il piano economico-finanziario per la sua realizzazione, i tempi per la realizzazione, le modalità di collaudo ed il sistema sanzionatorio.

Non é prevista alcuna prescrizione di correlazione dell'opera all'ambiente circostante e di conseguimento dell'obiettivo della riqualificazione urbana ambientale.

Ecco a me sembra che la prescrizione posta dal legislatore del 75 ai fini della determinazione dei contenuti della convenzione sia stata lungimirante e sia ancora attuale, anzi attualissima: inserire nella convenzione l'obbligo da parte del concessionario di realizzare in superficie opere di arredo urbano sulla base di criteri di qualità ambientale é proprio ciò a cui dobbiamo pensare se vogliamo introdurre elementi di promozione e tutela del verde nella realizzazione di parcheggi nel sottosuolo.

3. I contenuti per una nuova convenzione tipo.

Come é noto la convenzione per la realizzazione di parcheggi sotterranei si fonda sostanzialmente:

- sulla costituzione del diritto di superficie in sottosuolo a favore del concessionario fino a novanta anni;

- sull'onere della costruzione del parcheggio a carico del concessionario e del trasferimento dell'opera in proprietà pubblica al termine della concessione d'uso;

- sul pagamento all'ente pubblico del canone concessorio per la durata della concessione e del costo della costruzione.

Nell'ambito di una revisione dello schema convenzionale e sulla base delle esperienze già ad oggi maturate si potrebbe prevedere che la convenzione preveda l'obbligo per il concessionario:

a) oltre che di mantenere e preservare il verde esistente di realizzare in superficie ulteriori dotazioni di verde pubblico e di arredo urbano a scomputo del costo di costruzione vincolando a tale destinazione il relativo contributo ; tale prescrizione potrebbe accompagnarsi all'obbligo di prevedere nel progetto una relazione agronomica relativa al progetto del verde, la puntuale descrizione degli impianti relativi alle sistemazioni superficiali (illuminazione, arredi, impianti di irrigazione aree a verde, etc. );

b) l'obbligo di proteggere le piante esistenti nel corso dell'intervento e di provvedere alla manutenzione secondo un capitolato prefissato per tutta la durata della concessione sulla base delle prescrizioni del settore parchi e giardini;

c) l'obbligo di prestare fideiussione non solo per la realizzazione del parcheggio ma anche, con polizza specifica, per la salvaguardia del verde eventualmente esistente (ad esempio ove la realizzazione del parcheggio preveda lo spostamento e/o la piantumazione di alberi di alto fusto garantirne l'effettiva realizzazione con polizza fideiussoria), per la nuova dotazione del verde e per la sua manutenzione in pendenza del rapporto di concessione;

d) prevedere un comitato di vigilanza per la realizzazione del progetto in cui siano rappresentati, per tramite delle circoscrizioni, anche i residenti in prossimità del sito interessato dal progetto;

e) l'obbligo per il concessionario di effettuare una promozione / informazione, non commerciale ma istituzionale, che contempli anche presentazioni e consultazioni preventive sui criteri di redazione del progetto (presentazione del pre-progetto ai residenti, valutazione ed eventuale recepimento in sede progettuale di osservazioni, etc. ...) nonché di pubblicizzazione dei contenuti convenzionali in modo da consentire anche un controllo pubblico generalizzato del rispetto degli oneri concessori.

Altri impegni potrebbero essere direttamente assunti dall'Amministrazione Comunale e specificamente:

a) nelle procedure concorsuali per l'assegnazione dei siti inserire come requisito necessario che il progetto si ponga l'obiettivo della tutela della funzione ambientale del verde in città;

b) riorganizzare i servizi comunali prevedendo strumenti organizzativi e funzionali di intervento e di concertazione tra i diversi settori interessati più agili e razionali, nonché di effettiva vigilanza e controllo;

c) individuare nell'ambito del Piano dei Servizi strumenti per il bilancio di zona del verde e di coordinamento degli interventi sulle reti (sportello unico per la gestione dei sottoservizi); ad esempio si potrebbe correlare l'individuazione dei siti per la realizzazione di parcheggi sotterranei ad un piano per la manutenzione straordinaria delle reti fognarie e dell'acquedotto cittadino che, come da molte parti evidenziato, ne hanno necessità;

d) prevedere nell'ambito del piano comunale dei trasporti l'attuazione di politiche restrittive della sosta in superficie in prossimità dei parcheggi una volta realizzati;

e) sul piano normativo prevedere l'obbligo di dotazioni di parcheggi secondo standard adeguati non solo per le nuove attività commerciali ma anche per quelle nuove funzioni che comportano un elevato carico urbanistico; inoltre estendere l'obbligo di reperimento degli standard anche nel caso di accorpamento e trasferimento in un unico sito di nuove attività commerciali;

f) fissazione di aliquote agevolate dell'ICI da parte del Comune di Milano in favore di proprietari di unità immobiliari che partecipano a progetti per la realizzazione di autorimesse o posti auto pertinenziali (l'articolo 1, comma quinto, della legge n. 449/97 modificato dalla legge 24.12.03 n. 355 consente ai Comuni di fissare aliquote ICI anche inferiori al 4 per mille).

Francesco Perli

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